Von

Ein bisschen Hunger, dann gehen die schon

Die Entwicklung der bundesdeutschen Asylpolitik
Foto: R. Maro, version-foto.de

Lange Zeit rühmte sich die Bundesrepublik, mit der ursprünglichen Fassung des Asylparagraphen im Grundgesetz ein relativ liberales Zufluchtsrecht zu haben. In den 1950er und 1960er Jahren war das politisch nützlich. Nach einer Grundgesetzänderung und einer Vielzahl von Asylverordnungen ist davon nichts mehr übrig.

„Ein bisschen Hunger, dann gehen die schon“? Ferdinand Kirchhof, Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts, war außer sich. Es war Juni 2012, das Gericht befasste sich mit der deutschen Praxis, Asylsuchenden nur rund 220 Euro im Monat für ihren Lebensunterhalt zuzugestehen – deutlich weniger als Hartz IV (374 Euro). Nein, ließ der Prozessvertreter der Bundesregierung, Kay Hailbronner, sich vernehmen, Nahrung und auch Kleidung sollten Asylsuchende durchaus erhalten, doch spare man die im Hartz IV-Satz enthaltenen Gelder für das „sozio-kulturelle Existenzminimum“ ein. Jetzt blieb Verfassungsrichter Johannes Masing die Spucke weg. „Die Menschenwürde“, empörte er sich, könne doch wohl „nicht differenziert werden aus einem migrationspolitischen Interesse heraus“. Wieso denn nicht? Hailbronner hatte doch auf den Kern der Sache schon längst hingewiesen: Die Menschenwürde, hatte er erläutert, lasse sich nicht pauschalisieren. Sie sei „in einem großen europapolitischen und migrationspolitischen Kontext“ zu sehen, also relativierbar. Das saß.

Liberale Duftmarken

Gehört die Bundesrepublik heute zweifelsohne zu den Hardlinern der europäischen Fluchtabwehr, so hat sie sich in ihrer Frühzeit eine auch im internationalen Vergleich durchaus liberale Position in puncto Asyl geleistet. „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“, hieß es ganz lapidar in Paragraph 16 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes. Einschränkungen gab es nicht. Die frühe Bundesrepublik stand unter sorgfältiger Beobachtung der Alliierten, und so war sie, während sie viele alte Nazis zurück in Amt und Würden brachte, recht bemüht, ein paar liberale Duftmarken zu setzen – am besten dort, wo es nichts kostete. So wurden die Abschaffung der Todesstrafe und ein Asylparagraph ins Grundgesetz geschrieben, letzterer, wie es hieß, auch deshalb, weil man aus den NS-Menschheitsverbrechen gelernt habe und wisse, wie wichtig im Fall des Falles die Chance zu fliehen sei. Man wähnte sich sicher: Mit einer größeren Anzahl unerwünschter Flüchtlinge rechnete man damals nicht.
Im Gegenteil. Als das Grundgesetz am 23. Mai 1949 in Bonn verkündet wurde, gab es – abgesehen von den deutschen Flüchtlingen aus dem Osten, den „Vertriebenen“ – bereits Erfahrungen mit einer Art Asyl, die damals politisch durchaus positiv bewertet wurde. Gemeinsam mit den abziehenden deutschen Besatzern hatten sich zahlreiche NS-Kollaborateure in das Gebiet der heutigen Bundesrepublik abgesetzt, um sich strafrechtlicher Verfolgung in ihren Herkunftsländern zu entziehen. Viele von ihnen wurden nach der Befreiung Deutschlands nicht abgeschoben, sondern durften im Land ihrer vormaligen Herren bleiben. Das hatte politische Gründe: Da die Kollaborateure ihre zuverlässig prodeutsche Haltung eindrucksvoll unter Beweis gestellt hatten, galten sie allgemein als wertvolles politisches Reservoir; nicht wenige von ihnen wurden sogar von diversen Geheimdiensten rekrutiert. Als eingefleischte Antikommunisten standen sie für Aktivitäten jeglicher Art gegen die realsozialistischen Staaten zur Verfügung.

Asyl für NS-Kollaborateure

Beispiele? Eine ganze Reihe ukrainischer NS-Kollaborateure, darunter für Massaker verantwortliche Antisemiten wie Stepan Bandera, etwa siedelte sich ab 1945 vor allem in Süddeutschland an. Viele von ihnen mischten in der Deutsch-Ukrainischen Gesellschaft mit, arbeiteten für die Exil-Hochschule Ukrainische Freie Universität München oder nahmen an den Konferenzen des Ukrainischen Nationalrats teil, der sich als „Staatszentrum im Exil“ verstand und sich gelegentlich ebenfalls in München traf. Den politischen Zweck beschrieb damals ein gewisser Paul Rohrbach, der bereits im Ersten Weltkrieg für das Auswärtige Amt Kontakte in die Ukraine gehalten hatte. Demnach kam es im Kampf gegen den Realsozialismus darauf an, die Sowjetunion zu zerlegen. Dazu müsse man ihre „zentrifugalen Kräfte“ stärken, zu denen das „ukrainische Volk“ mit „seinem Willen zu eigener Staatlichkeit“ gehöre; unter günstigen Bedingungen könne dies „zu einer fortschreitenden inneren Erschütterung der Sowjetmacht führen und vielleicht eines Tages [...] zu ihrem Zusammenbruch“. Für ein solches Ziel aber gewährte die Bundesrepublik einer ganzen Reihe einstiger ukrainischer NS-Kollaborateure bereitwillig Asyl. Zuflucht fanden auch zahlreiche Flüchtlinge aus anderen realsozialistischen Staaten. Das war ebenfalls nützlich: Manche ließen sich für antikommunistische Propaganda einspannen, und selbst diejenigen, die das nicht taten, konnten immer noch als Beleg dafür dienen, dass das kapitalistische eben doch das beliebtere System sei.
Probleme mit dem Asylrecht hatte die Bundesrepublik bis in die 1970er Jahre hi­nein eigentlich nicht; dann allerdings wandelten sich die Dinge. Wegen der Ölkrise und der anschließenden Wirt­schafts­flaute benötigte die bundesdeutsche Industrie, die seit 1955 Arbeitskräf­te aus Südeuropa und Nordafrika ins Land geholt hatte, keinen Nachschub mehr; 1973 wurde deshalb ein „Anwer­be­stopp“ verhängt. Nun hat der Asylparagraph des Grundgesetzes theoretisch na­türlich nichts mit Arbeitsmigration zu tun; die politische Praxis interessiert sich jedoch nur selten für graue Theorie. Und so wirkte es sich natürlich auch auf die Haltung gegenüber Asylsuchenden aus, dass in zunehmendem Maße über die sogenannte Rückführung von „Gastarbeitern“ diskutiert wurde. Im Juli 1982 beschloss die sozialliberale Bundesregierung erste Maßnahmen zur „Rückkehrförderung“, 1983 folgte dann unter Kohl ein „Gesetz zur befristeten Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern“.

Die restriktive Wende

Das alles hatte umso stärkere Folgen für Asylsuchende, als sich seit der zweiten Hälfte der 1970er Jahre die Anzahl wie auch der politische Hintergrund der Flüchtlinge, die in der Bundesrepublik Asyl suchten, deutlich änderten. Zum einen flohen mehr Menschen; 1980 verzeichneten die Behörden erstmals mehr als 100.000 neue Asylanträge. Die Gründe lagen auf der Hand, und sie hatten nicht selten etwas mit der bundesdeutschen Politik zu tun. So trieb der Bürgerkrieg in Afghanistan, den nicht nur Washington, sondern auch Bonn mit seiner Unterstützung für die Mujahedin in ihrem Kampf gegen die Rote Armee mächtig anheizte, die Menschen in Scharen aus dem Land. Gleichzeitig vertrieb der NATO-Partner Türkei mit brutaler Repression Kurdinnen und Kurden und mit dem Putsch von 1980 auch nichtkurdischsprachige Linke. Politisch hatte die Bundesrepublik keine ernsthaften Einwände dagegen – schließlich benötigte man Ankara als stabilen, nicht von inneren Protesten gelähmten Verbündeten im Kalten Krieg. Die Mittel, die die Flüchtlinge benötigten, wollten die bundesdeutschen Behörden allerdings nicht bereitstellen, zumal es sich nicht um Asylsuchende handelte, die man im antikommunistischen Kampf oder anderweitig politisch instrumentalisieren konnte.
Der liberale Asylparagraph, einst durchaus nützlich für die Bundesrepublik, begann sich gegen ihre politischen Interessen zu wenden, und so ging Bonn daran, ihn mit deutscher Gründlichkeit außer Kraft zu setzen. Für die 1970er Jahre konstatiert selbst die staatliche Bundeszentrale für politische Bildung auf ihrem Webportal eine „defensive und restriktive Wende“ in der Entwicklung des bundesdeutschen Asylrechts, die den Asylparagraphen des Grundgesetzes „auszuhöhlen begann“. Das ließ sich zunächst noch auf interpretativem Wege bewerkstelligen. „Der zentrale Begriff der politischen Verfolgung wurde immer mehr verengt und seit Ende der 1970er-Jahre zunehmend verschoben von den Fluchtmotiven des Verfolgten, nämlich von der erlittenen oder befürchteten Verfolgung, zu den Gründen, aus denen der Verfolgerstaat die Verfolgung betrieb“, beschreibt die Bundeszentrale die Entwicklung. So habe plötzlich Folter „in einem Verfolgerstaat, in dem die Tortur als Strafe oder Verhörinstrument üblich war, nicht mehr als ‘politische’ Verfolgung“ gegolten „und deshalb auch nicht mehr als zureichender Grund für Asyl in der Bundesrepublik“. Weitere Schikanen kamen hinzu. 1980 etwa führte die sozialliberale Regierung die Visumspflicht für Bürgerinnen und Bürger der Türkei ein – mit Erfolg: Die Zahl der Flüchtlinge von dort ging sofort drastisch zurück. 1981 erreichte die Zahl derjenigen, die in der Bundesrepublik einen Asylantrag stellen konnten, nicht einmal mehr die Hälfte des Vorjahreswerts.

Nach Deutschland ins Lager

In den 1980ern verschärfte die Bundesrepublik ihren Kampf gegen Asyl­suchende, die versorgt werden mussten, aus politisch-ökonomischer Sicht aber keinen besonderen Nutzen brachten, noch mehr. Die Mittel dazu waren simple Schikanen und Schüren einer aggressiven Stimmung in der Bevölkerung („Das Boot ist voll“); das sollte die Bundesrepublik als Fluchtland unattraktiv machen. 1982 wurde die Residenzpflicht eingeführt, die Asylsuchende ihrer Bewegungsfreiheit beraubt; sie gibt es in keinem zweiten Land der EU. Im selben Jahr wurde die Unterbringung von Flüchtlingen in „Gemeinschaftsunterkünften“ festgelegt; dieser Begriff sollte das im Ausland schwer vermittelbare, aber sachlich zutreffendere Wort „Lager“ vermeiden helfen. Als die Leiterin der Europa-Sektion des UN-Flüchtlingshilfswerks 1983 in einem internen Bericht schrieb, die Bundesrepublik habe mit den Lagern in „Europa einmalige Abschreckungsmaßnahmen gegen Asylsuchende“ getroffen, da konnte das bundesdeutsche Polit-Establishment sich eigentlich bestens verstanden fühlen. Der damalige baden-württembergische Ministerpräsident Lothar Späth hatte 1982 offen ausgesprochen, was andere nur klammheimlich dachten oder sich vielleicht nicht einmal eingestehen mochten: „Die Buschtrommeln werden in Afrika signalisieren: Kommt nicht nach Baden-Württemberg, da müsst ihr ins Lager.“
Die nächste Phase der Asyl-Restriktionen hatte viel mit dem zu tun, was bis heute als „europäische Einigung“ gepriesen wird. Der Integrationsprozess, der in der Euro-Krise schließlich die offene Dominanz Deutschlands über die ökonomisch ausgepresste europäische Peripherie hervorgebracht hat, beinhaltete 1985 das erste Schengen-Abkommen. Es sah vor, zur Förderung des europäischen Binnenmarkts die Grenzkontrollen abzubauen, und wurde dem Publikum allgemein als Einführung unbeschränkter Reisefreiheit verkauft. In Bonn war damals klar, dass auch Asylsuchende auf die Idee kommen könnten, ungefragt über die geöffneten Grenzen in die Bundesrepublik zu reisen und dort um Zuflucht nachzusuchen. Dem trägt die Drittstaatenregelung Rechnung, die am 29. Mai 1993 verabschiedet wurde – in einer informellen großen Koalition als Änderung des alten liberalen Asylparagraphen im Grundgesetz bzw. als seine faktische Abschaffung durch das Hinzufügen diverser Ausnahmeregeln. Das Konzept war simpel: Wer aus einem Land in die Bundesrepublik eingereist ist, in dem man ebenfalls Asyl beantragen kann, wird sofort wieder dorthin abgeschoben oder gar gleich an der Grenze abgewiesen. Als „sichere Drittstaaten“ in diesem Sinne gelten in jedem Fall sämtliche EU-Länder, was bedeutet, dass Deutschland aufgrund seiner vielzitierten „Mittellage“ in Europa eigentlich jeden unerwünschten Flüchtling wieder loswerden kann. Wer es dennoch schafft, in die Bundesrepublik zu fliehen, und seinen Fluchtweg verschweigt, um nicht sofort abgeschoben zu werden, macht sich dafür verdächtig – und hat damit von vornherein schlechte Karten für das Asylverfahren.

Neuer Stacheldraht

Die Grundgesetzänderung galt in Bonn auch deswegen als dringlich, weil der Zusammenbruch der realsozialistischen Staaten aus bundesdeutscher Sicht ein gravierendes Problem geschaffen hatte: Die zuvor zuverlässig abgeschotteten Grenzen waren nun plötzlich durchlässig, was den Gegnern und Gegnerinnen von Mauerbau und Stacheldraht nun auch nicht wirklich passte. In der Tat stiegen die Flüchtlingszahlen ab 1989 rapide an und konnten erst 1993 wieder schrittweise gesenkt werden. Parallel zur Grundgesetzänderung ging Bonn deshalb daran, über Brüssel die Abschottung der EU-Außengrenzen mit neuem Stacheldraht voranzutreiben. Zusätzlich entwickelte die Bundesrepublik ihre Abschreckungstechniken gegenüber Asylsuchenden weiter. Dazu diente das zum 1. November 1993 in Kraft getretene Asylbewerberleistungsgesetz, das Asylsuchenden den Anspruch auf Sozialhilfe (heute: Hartz IV) nahm und ihnen eine um 25 Prozent niedrigere Summe zusprach, die zudem in Sachleistungen ausgezahlt werden könne. Pro Asyl sprach damals von „Menschenwürde mit Rabatt“.
Mindestens ebenso gravierend war jedoch, dass das bundesdeutsche Establishment hemmungslos die ohnehin aggressive Stimmung in der Bevölkerung gegenüber Asylsuchenden noch weiter anheizte. Die Medien spielten wie gewöhnlich umstandslos mit. 1991 titelte Der SPIEGEL: „Ansturm der Armen“, BILD legte mit der Forderung „Asyl: Bonn, tu was“ nach. Im April 1992 las man im SPIEGEL: „Asyl. Die Politiker versagen“. Was tut man, wenn die Politiker unfähig sind? Man greift zur Selbsthilfe. Das war die Stimmung, die den Boden für Pogrome wie dasjenige in Rostock-Lichtenhagen bereiteten. Oft ist geäußert worden, die Hetze gegen Asylsuchende habe der Änderung des Asylparagraphen im Grundgesetz den Boden bereiten sollen, und dass sie Wasser auf die Mühlen der extremen Rechten gewesen sei, sei nur eine Art tragischer Kollateralschaden gewesen. Wer auch immer damals mit welchen Absichten zu der unsäglichen Hetze beigetragen hat: Die rassistische Gewaltwelle zu Beginn der 1990er Jahre hat sicherlich mehr potenzielle Flüchtlinge in aller Welt ins Nachdenken gebracht, ob Deutschland der richtige Zufluchtsort sei, als Lothar Späths Lager-Buschtrommeln Anfang der 1980er Jahre.

Das Prinzip Abschreckung

Raus mit ihnen – das ist bis heute die oberste Maxime der deutschen Politik gegenüber Flüchtlingen geblieben. Inzwischen ist Berlin damit beschäftigt, seine brutalen Regularien so weit wie möglich auf die EU zu übertragen. Die „Drittstaatenregelung“ etwa ist im Kern mit der „Dublin-II-Verordnung“ zu einer europäischen Norm geworden: „Dublin II“ sieht vor, dass, wer in der EU Asyl sucht, den Antrag dazu in demjenigen Staat stellen muss, über den er oder sie in die EU eingereist ist. Da die wenigsten Asylsuchenden sich ein Flugticket leisten können, bedeutet das nichts anderes, als dass Asylverfahren weitestgehend von denjenigen Staaten erledigt werden müssen, die an den Außengrenzen der EU liegen. Die Bundesrepublik, ökonomischer Kern und Zentralmacht des Kontinents, kann ihren Reichtum und ihren Einfluss weiter mehren, ohne in größerem Umfang Zeit und andere Ressourcen an Flüchtlinge verschwenden zu müssen. „Frontex“ sorgt immer perfekter dafür, dass die Abschottung schon an den EU-Außengrenzen funktioniert. Und Berlin treibt auch die bewährte Abschreckung von Flüchtlingen in der EU voran. Als das Europaparlament im September 2012 Beschlüsse zum europäischen Asylsystem fasste, hielt die Frankfurter Allgemeine Zeitung ein durchaus charakteristisches Detail fest. Asylsuchenden, berichtete das Blatt, solle nach dem Willen der Abgeordneten in Strasbourg „ein ‘angemessener Lebensstandard’ geboten werden“. Er dürfe allerdings deutlich „unter dem Sozialhilfesatz für Einheimische liegen“: „Dafür hatte sich besonders die Bundesregierung eingesetzt.“

Meta