„Der Doppelstaat“
Zentrale Thesen und Aktualität des Werks von Ernst Fraenkel
Ernst Fraenkel, geboren 1898 in Köln, war zugleich zeitgenössischer Beobachter der nationalsozialistischen Herrschaft wie auch politischer Gegner der Nazis und Betroffener ihrer Entrechtungs- und Verfolgungspolitik. Nach seiner Promotion bei dem als „Vater des Arbeitsrechts“ bekannten Sozialdemokraten Hugo Sinzheimer war Fraenkel ab 1927 als Rechtsanwalt in Berlin tätig und vertrat dort unter anderem den Deutschen Metallarbeiter-Verband und die SPD. Als marxistisch orientierter Anwalt und Rechtswissenschaftler erlebte er, wie die Nazis 1933 die linken Parteien verboten und die Gewerkschaften zerschlugen. Zusammen mit dem „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“, das politische Gegner*innen sowie Jüdinnen und Juden aus dem Staatsdienst entfernte, verkündeten die Nazis am 7. April 1933 auch das antisemitische „Gesetz über die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft“. Als Jude hätte Fraenkel dadurch seine Zulassung verloren, als ehemaliger Frontsoldat des Ersten Weltkriegs fiel er aber unter eine Ausnahmeregelung des Gesetzes und konnte, in zunehmend beschränktem Umfang, weiter als Anwalt tätig sein. Er vertrat politische Gegner*innen des NS-Regimes und beteiligte sich an der Widerstandsarbeit des Internationalen Sozialistischen Kampfbunds (ISK).
„Die Zwiespältigkeit meiner bürgerlichen Existenz machte mich für die Widersprüchlichkeit des Hitlerregimes besonders hellhörig. Dem Gesetze nach gleichwertiges Mitglied der Anwaltschaft war ich dennoch auf Schritt und Tritt Schikanen, Diskriminierungen und Demütigungen ausgesetzt, die ausnahmslos von der ‚staatstragenden Partei‘ ausgingen“, schrieb Fraenkel im Vorwort zur 1974 erschienenen deutsche Ausgabe des „Doppelstaats“. Aus diesen persönlichen Erfahrungen und den Einblicken aus der Anwaltspraxis entwickelte er seine zentrale These, die er durch zahlreiche Quellen stützte: Die nationalsozialistische Herrschaft war laut Fraenkel gekennzeichnet durch ein Nebeneinander zweier Systeme, dem „Normenstaat“ und dem „Maßnahmenstaat“. Er erkannte eine „Ko-Existenz von Rechtsordnung und Rechtlosigkeit“.
Der Maßnahmenstaat
Die Herrschaft des „Maßnahmenstaates“ prägen Willkür und Gewalt. Rechtsgarantien, allgemein gültige Verfahrensvorschriften und Zuständigkeitsbestimmungen existieren nicht. Die für ein Rechtssystem charakteristischen Normen fehlen, „es herrschen die Maßnahmen“, so Fraenkel. Die Basis für die Herausbildung des „Maßnahmenstaats“ war die „Notverordnung zum Schutz von Volk und Staat“ vom 28. Februar 1933 – von Fraenkel als „Verfassungsurkunde“ des Nationalsozialismus bezeichnet. Nach dem Reichstagsbrand ermöglichte die Notverordnung den Nazis die Erklärung des Ausnahmezustandes und die damit verbundene Außerkraftsetzung von Grundrechten der Weimarer Reichsverfassung.
Die Notverordnung blieb nicht temporär, bis zur Wiederherstellung der Ordnung, sondern ohne zeitliche Begrenzung gültig – auch weil die Nazis die politische Ordnung mit der Person ihres Führers Adolf Hitler identifizierten. Heißt es in der Präambel, die Notverordnung diene der „Abwehr kommunistischer staatsgefährdender Gewaltakte“, so zeigt Fraenkel, dass unter Rückgriff auf sie unterschiedslos gegen jedwede Gruppe vorgegangen wurde. Der „Maßnahmenstaat“ diente der Ausschaltung politischer Gegner*innen ebenso wie der Gleichschaltung konkurrierender Organisationen.
Zunächst zeigte sich der „Maßnahmenstaat“ aber vor allem bei der Bekämpfung politischer Gegner*innen. Fraenkel führt aus, wie mit der Gestapo eine Polizeibehörde geschaffen wurde, die bei ihrer Aufgabe, „staatsbürgerliche Bestrebungen“ zu bekämpfen, durch keinerlei rechtliche Schranken begrenzt war. Die Polizeigewalt unterlag keinen Rechtsnormen mehr, das Prinzip der Verhältnismäßigkeit wurde ebenso abgeschafft wie die gerichtliche Überprüfung. Die Gestapo handelte so, wie sie es für zweckmäßig hielt. Ihre Macht war grenzenlos.
Mit der Zeit wurde das polizeiliche Handeln, das nicht mehr rechtlich überprüft werden konnte, immer weiter ausgedehnt. Fraenkel erklärt, dass sämtliche Sachverhalte, die als politisch deklariert wurden, dem „Maßnahmenstaat“ und seinen Behörden zufallen konnten. „Der nationalsozialistische Staat bestand darauf, daß für den Bereich des Politischen das Recht schlechthin ausgeschaltet und daß die Entscheidung darüber, was politisch ist, ausschließlich den politischen Instanzen übertragen wurde.“ Die Zuständigkeit des „Maßnahmenstaates“ war damit theoretisch unbegrenzt, jeder Lebensbereich konnte einbezogen werden.
Der Normenstaat
Bis hierhin unterscheidet sich Fraenkels Analyse nicht grundlegend von anderen Deutungen des nationalsozialistischen Polizeistaats und dessen Terrorherrschaft. Das Besondere ist, dass er neben der Willkürherrschaft die Existenz eines „Normenstaats“ feststellt, in dem Rechtsprechung und Verwaltungsakte auf rechtlichen Normen und Gesetzen aufbauen. Fraenkel definiert ihn als „das Regierungssystem, das mit weitgehenden Herrschaftsbefugnissen zwecks der Aufrechterhaltung der Rechtsordnung ausgestattet ist, wie sie in Gesetzen, Gerichtsentscheidungen und Verwaltungsakten der Exekutive zum Ausdruck gelangen.“ Die konkurrierenden und miteinander verwobenen Herrschaftssysteme „Maßnahmenstaat“ und „Normenstaat“ ergeben den für den Nationalsozialismus charakteristischen „Doppelstaat“. Es sind dabei nicht allein die Institutionen der Partei, welche dem „Maßnahmenstaat“ zugeordnet werden.
Doppelstaat
Fraenkel betont, dass der „Maßnahmenstaat“ durch seine potenziell unbegrenzte Machtbefugnis und Zuständigkeit dem „Normenstaat“ übergeordnet ist und diesen in vielen – aber eben nicht allen – gesellschaftlichen Bereichen verdrängt. Nur solange die politischen Instanzen von ihren Befugnissen keinen Gebrauch machen, gelten die Normen des hergebrachten oder neu durch die Nazis verabschiedeten Rechts. Es ist die „Selbstbeschränkung“ der Nazi-Herrscher, welche die Grenzen des „Maßnahmenstaats“ festlegt, ein rechtlich garantierter Zuständigkeitsbereich des „Normenstaats“ existiert nicht.
In der Praxis führte das Nebeneinander beider Systeme dazu, dass Strafgerichte Angeklagte freisprachen (Normenstaat), sie aber dennoch in das Konzentrationslager eingewiesen wurden (Maßnahmenstaat). Ebenso bespricht Fraenkel Fälle von NSDAP-Mitgliedern, die ihr Handeln mit dem Parteiprogramm begründeten, deren Argumentation von Zivilgerichten aber mit Verweis auf das bestehende Recht zurückgewiesen wurde. Sie mussten sich den Entscheidungen des „Normenstaats“ beugen.
Kapitalismus und Normenstaat
Warum die Nazis ihre willkürliche Herrschaft nicht auf alle gesellschaftlichen Bereiche ausdehnten, legte der Gestapo-Justiziar Werner Best in einem Aufsatz dar. Er schrieb, dass die „positiv aufbauenden Kräfte des Volkes“ das Handeln des Staates „möglichst weitgehend“ vorhersehen sollten, um ihre Leistung für die Volksgemeinschaft erfüllen zu können. Folglich müsse sich das staatliche Handeln in Teilen selbst beschränken. Ein gesellschaftlicher Bereich, in dem der „Normenstaat“ herrschte, war laut Fraenkel die Wirtschaft. Die Nazis stellten die freie Unternehmerinitiative ebenso wenig wie das Privateigentum in Frage. Der Kapitalismus ist auf ein verlässliches Rechtssystem angewiesen und somit bestanden Rechtsprinzipien wie Gewerbefreiheit, Vertragstreue, Wettbewerbsregeln, Rechtsschutz für Zinsvereinbarungen und immaterielle Güterrechte wie Patente weiter fort.
Während dem kapitalistischen Unternehmertum nicht nur Rechtssicherheit, sondern auch Selbstverwaltung der eigenen wirtschaftlichen Interessen zugebilligt wurde, betont Fraenkel, dass dies für die Arbeiter*innenklasse nicht galt. Die Zerschlagung der Gewerkschaften und die Einführung des Führerprinzips im Betrieb nahm Arbeiter*innen jede Möglichkeit, kollektiv ihren Lohn und ihre Arbeitsbedingungen zu beeinflussen. Streik und Protest wurden als „Klassenkampf“ und damit als gemeinschaftsschädliches Verhalten ausgelegt, was die Repression durch die Organe des „Maßnahmenstaats“ zur Folge hatte. Dass der Nationalsozialismus vor allem ab Kriegsbeginn auch der Wirtschaft stärkere Vorgaben machte, konnte in Fraenkels nur den Zeitraum bis 1938 umfassender Analyse nicht berücksichtigt werden. Die weitere Entwicklung spricht aber nicht gegen die grundsätzliche These, dass im Bereich der Wirtschaft zu großen Teilen der „Normenstaat“ herrschte. Dass daneben immer auch zugleich der „Maßnahmenstaat“ agierte, zeigte sich in der Allgegenwart von Sklavenarbeit in Industrie und Landwirtschaft durch die Millionen ins Reich verschleppten Zwangsarbeiter*innen.
Nicht-Zuständigkeit des Normenstaats
Die Zuständigkeit und damit auch der Rechtsschutz des „Normenstaats“ galt für die gesellschaftlichen Gruppen, die die Nazis als nicht zur ihrer „Volksgemeinschaft“ zugehörig betrachteten, sowie für alle, denen „gemeinschaftsschädliches Verhalten“ vorgeworfen wurde, nicht. Fraenkel beschreibt, wie innerhalb weniger Jahre auch die dem „Normenstaat“ zugeordneten Instanzen etwa in Fragen der Gewerbefreiheit und des Mietrechts gegenüber Jüdinnen und Juden nicht mehr nach rechtlichen Prinzipien entschieden, sondern auf weltanschaulichen Festlegungen basierende Entscheidungen fällten, die dem noch geltenden Recht widersprachen. Wer als Feind des Volkes galt, war ausschließlich mit dem „Maßnahmenstaat“ konfrontiert.
Auch für Fraenkel selbst wurde es in Deutschland immer gefährlicher. Um einer bevorstehenden Verhaftung zu entgehen, floh er im September 1938 ins Ausland. Seine Frau Johanna folgte ihm wenig später ins Exil. Das Manuskript des „Doppelstaats“ hatte er zuvor über die französische Botschaft aus dem Land schmuggeln lassen. In den USA übersetzte er sein Werk und passte es für das amerikanische Publikum leicht an. „The Dual State“ erschien 1940 also auf Englisch. Eine Rückübersetzung ins Deutsche erfolgte erst 1974. Im Folgejahr starb Fraenkel in West-Berlin, wohin er 1951 zurückgekehrt war und wo er viele Jahre Politikwissenschaft an der Freien Universität gelehrt hatte.
Aktualität des Doppelstaats
Die zweite Amtszeit von Donald Trump ist geprägt durch ein Regieren mittels präsidialer Dekrete und abseits des Kongresses, Angriffe auf die Unabhängigkeit der Justiz und einen Staatsumbau. Vor allem das neugegründete und von Elon Musk geleitete Department of Government Efficiency (DOGE) strich dabei radikal die Finanzmittel und Aufgaben bundesstaatlicher Behörden zusammen. Auf welche rechtliche Legitimität Musk und seine Mitarbeitenden sich dabei berufen konnten, blieb umstritten. Vor dem Hintergrund des Agierens der Trump-Administration gewinnt das Werk Fraenkels an neuer Aktualität, weil sich die Frage stellt, ob sich in den USA ebenfalls ein „Maßnahmenstaat“ herausbildet.
Das deutlichste Beispiel für staatliches Agieren jenseits rechtlicher Normen stellt die durch Finanzmittel und neues Personal stark aufgewertete Zoll- und Einwanderungsbehörde US Immigration and Customs Enforcement (ICE) dar. Die mit polizeilichen Befugnissen ausgestatteten paramilitärischen ICE-Einheiten treten in vornehmlich demokratisch regierten Städten wie eine Besatzungsarmee auf. Wer als Nicht-US-Bürger*in in ihre Hände gerät, wird mit großer Wahrscheinlichkeit in einem der Abschiebehaftlager landen, in denen oftmals menschenunwürdige Zustände herrschen, und dann außer Landes gebracht. Ein effektiver Rechtsschutz für die Betroffenen existiert nicht.
Den ICE-Einheiten hingegen wird freie Hand gelassen, sie müssen keinerlei ernsthafte Sanktionen befürchten. Dementsprechend gewalttätig treten sie auf. Dabei richtet sich die Gewalt auch gegen US-Staatsbürger*innen, die als Störer*innen und Feinde markiert werden. In Minneapolis töteten ICE-Agenten im Januar 2026 Renée Good und Alex Pretti, die gegen ICE-Einsätze protestierten. Verfahren gegen die Täter sind nicht eingeleitet worden, obwohl die Morde auf Videos dokumentiert sind. Den eigentlich zuständigen Ermittlungsbehörden der Stadt und des Bundesstaates wurde der Zutritt zum Tatort verwehrt.
Autoritäre Regime verstehen
In einem Artikel für The Atlantic bezog sich Aziz Huq, Professor an der Chicago Law School, bereits im März 2025 auf Fraenkels Theorie und schrieb, am Vorgehen der Trump-Administration zeige sich, dass sie das Ziel verfolge, einen „Maßnahmenstaat“ zu errichten, in dem grausame Willkür statt Gesetz herrsche. Er betont, dass für die großen kapitalistischen Unternehmer und deren CEOs, die sich auf Trumps Seite gestellt haben, ein berechenbares und auf Normen basierendes Rechtssystem die Geschäfte des Kapitalismus sichern werde. Der „Normenstaat“ sei zu wertvoll, um ihn vollständig abzubauen.
In Abgrenzung zu Huq argumentierte der Fraenkel-Experte William E. Scheuerman, dass wegen der auf Notstandsgesetzen beruhenden Zollpolitik von Trump auch Unternehmen keine vollständige Rechtssicherheit mehr genössen und den Launen der Exekutive unterlägen. Interessanterweise hat aber jüngst der mehrheitlich mit Trump-Getreuen besetzte Supreme Court gegen die Zollpolitik des Präsidenten auf Grundlage von Notstandsgesetzen geurteilt.
Ernst Fraenkels „Doppelstaat“ bietet uns einen theoretischen Rahmen, um die Entstehung autoritärer Systeme zu verstehen. Entgegen der Theorie des Totalitarismus mit seiner charakteristischen Vorstellung einer in alle gesellschaftliche Bereiche eindringenden, willkürlichen Ein-Parteien-Herrschaft, zeigt Fraenkel, dass ein Normenstaat in manchen Bereichen durchaus fortexistiert, während die zu „Feinden des Volkes“ erklärten Bevölkerungsteile sich mit einem willkürlich agierenden „Maßnahmenstaat“ konfrontiert sehen. Da die Grenzen zwischen der sich auf Normen und der sich auf Maßnahmen stützenden Herrschaft nicht sicher festgelegt sind, kann der „Maßnahmenstaat“ schlussendlich auch die „normalen Bürger*innen“ betreffen, deren alltägliches Leben zunächst scheinbar unverändert weiterging.